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文|记者 黎文婕
继收容审查、收容遣送和劳动教养之后，作为行政措施存在20余年的收容教育制度也将启动废止。
2018年12月24日，全国人大常委会法工委关于2018年备案审查工作情况的报告提请全国人大常委会审议。报告透露，全国政协十三届一次会议期间，有全国政协委员提出提案，建议对收容教育制度进行合宪性审查。
通过调研论证，各有关方面对废止收容教育制度已经形成共识，启动废止工作的时机已经成熟。法工委建议有关方面适时提出相关议案，废止收容教育制度。
收容教育所急剧缩减
1984年6月27日，作为新中国第一家收容教育机构—— 上海市妇女教养所成立，此后，收容教育所在多地得以推广。1988年公安部开会提出推广上海、北京、武汉、大连、西安等地开办收容教育所的经验。
1991年9月全国人大常委会通过《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，其中明确提出“对卖淫、嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。期限为6个月至两年”，由此确立了收容教育的法律地位。此后，国务院据此制定了《卖淫嫖娼人员收容教育办法》。
“但收容教育的适用条件，指的是什么人、在什么情形下应当予以收容教育，1991年的《决定》并未作出明确规定与限制，而是把这个权力交给了执行部门。” 清华大学法学院教授何海波认为，“适用条件的宽泛导致了不同时期、不同地方执法标准的不统一，给了执法机关近乎恣意的自由裁量。”
1992年至2005年是收教所的兴盛时期。据《21世纪经济报道》报道，其获得的内部资料显示，截至1992年6月，全国建立了111个收容教育所，收容两万多人。1999年，收教所数量发展到183个。2005年，继续增长到200余所，当年收容量为2.8万多人。自1987年到2000年，全国累计收容教育卖淫嫖娼人员30多万人。
另据2000年《人民公安》曾刊发公安部治安局的数据，“八五”期间(1991-1995年)，全国公安机关共查获卖淫嫖娼人员153万人，进行收容教育17万人，占查获总数的11%。而1999年共查处45万人，当年1-9月的收容教育率为8.8%。
“作为一种行政强制措施，收容教育制度在其鼎盛时期对抑制卖淫嫖娼，净化社会环境，维护社会稳定发挥了一定作用。但由于缺乏配套细化的制度设计，且公安机关自由裁量权过大等问题，使其实际适用出现大面积萎缩现象。”浙江大学刑法研究所执行所长、浙江大学光华法学院教授叶良芳称。
2006年7月，公安部监督局表示：“目前收容教育的生存环境越来越恶劣，每年的收容量都在减少，每年地方上都有些收容教育所因收不到人员而面临关闭或是合并。”
据南方都市报报道，江西、宁夏等地从来没有收容教育所，20世纪90年代末，全国各地纷纷设立收教所，监管总队也曾提出要设立，但因为“意见不统一”“有领导不赞成”等原因，最后没有设立。
2014年，公安部首次公布全国收容教育所数量，截至2014年，全国共有330多个地级以上城市、自治州，仅剩116个收教所，平均每两个城市一个收教所。
“一个制度有它的产生、变异和消亡过程。现在收容教育制度正在衰败，实施遭遇困境，急剧萎缩。”何海波称。
“考察最初的制度设计，收容教育制度事实上被赋予了三大功能：惩罚功能、教育功能和医疗功能，为了实现这三大功能，立法者配置了四种治理措施：治安管理处罚、收容教育、劳动教养和强制治疗。”叶良芳此前撰文表示，从法理和实效来看，收容教育和劳动教养的治理措施不仅难以实现教育违法行为人改善的目标，而且存在立法危机和执法困难。
叶良芳认为，“作为一种行政强制教育措施，收容教育承载着诸多善良目的，但终究脱离不了名为教育、实为强制之嫌，甚至被认为是‘变种劳教’。”
在上述背景之下，全国人大常委会法工委主任沈春耀在向十三届全国人大常委会第七次会议汇报备案审查工作情况时称，收容教育制度实施多年来，在维护社会治安秩序、教育挽救卖淫嫖娼人员、遏制不良社会风气蔓延等方面发挥了积极作用。但是，随着我国经济社会的快速发展和民主法治建设的深入推进，特别是2013年废止劳动教养制度后，情况发生了很大变化。
“近年来，收容教育措施的运用逐年减少，收容教育人数明显下降，有些地方已经停止执行。启动废止这项制度的时机已经成熟。 ”沈春耀说。
收容教育制度与多个上位法冲突
“劳教制度被废除以后，大家的法制意识有所提高，从老百姓到执法机关都意识到现行制度的缺陷，所以，部分市已经没有继续实行。”全国政协委员、中华全国律师协会副会长朱征夫告诉界面新闻。
2014年，演员黄海波嫖娼事件首次引起广泛关注，激起一场关于收容教育制度存废的公共讨论。据华商报此前报道，事件曝光后，江平、陈光中、田文昌等逾百名法学专家、律师联名起草《关于废止收容教育制度的建议书》，并正式邮寄给全国人大常委会法工委。
建议书称，鉴于收容教育制度与相关法律存在冲突，已不合时宜，制度安排也不合理，建议全国人大常委会法工委予以废止。
事实上，近年来，不断有全国人大代表、政协委员建议，应该废止收容教育制度。如朱征夫2014年、2016年、2017年三次在全国“两会”期间提出建议，呼吁废除收容教育制度。
在朱征夫看来，“收容教育与劳动遣送和劳动教养不同之处在于，与劳动教养相比，收容教育的法律效力更高。劳动教养基本上是以公安机关为主制定相关规则，但是收容教育制度有全国人大作的《决定》，以及国务院1993年9月4日发布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》。并不完全是‘法外之刑’。”
“从内容上看，《决定》根据当时卖淫嫖娼的新情况，在增设有关新罪名的同时, 对《刑法》的有关条款作了修改和补充，所以它最多只能算是《刑法》的补充性文件。”朱征夫认为，由这样一份补充性文件来创设收容教育制度，其限制人身自由的内容在《立法法》产生以前无可争议，但在《立法法》实施以后，就明显违反其“限制人身自由的强制措施和处罚”、“只能 制定法律”的要求了。而《立法法》是宪法的组成部分，收容教育制度违反了《立法法》，当然也就违反了宪法。
立法法第8条第5款规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。收容教育制度有法律效力，它主要依据的是《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，但是全国人大的决定不是立法法中所讲的法律。
立法法第9条规定，本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。
“也就是说，限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律，不能授权国务院制定行政法规。而收容教育制度主要就是靠国务院的相关办法规定具体程序和做法的，它超越了立法法规定的国务院的立法权限。”朱征夫表示。
此外，多位法律专家认为收容教育制度违背了刑法程序与一事不二罚原则。
朱征夫解释：“刑法对轻微刑事犯罪的处罚，有两年以下有期徒刑，六个月以下的拘役，和不予关押的管制。卖淫嫖娼是违法行为，并不构成犯罪，却动辄可以关六个月到两年，比对犯罪行为的处罚还重，显然颠倒了一 般违法行为与刑事犯罪行为之间的处罚逻辑。”
并且，《治安管理处罚法》第六十六条规定，卖淫、嫖娼的，处10日以上15日以下拘留，可以并处5000元以下罚款;情节较轻的，处5日以下拘留或者500元以下罚款等。“由于有这些规定，《卖淫嫖娼人员收容教育办法》已经没有继续存在的必要。 ”朱征夫称。
废止之后仍需法治补缺
尽管此前有收容审查、收容遣送和劳动教养等行政制度的废除先例，收容教育制度却一度难以松动。
在朱征夫看来，当年收容遣送的废除，是因为收容对象扩大到“三无”人员；而劳动教养的废除，是因为它有时成了打击报复上访人员的工具。收容教育则面对的是一个范围很小的群体，由于种种原因，这个群体更多地对所遭受的收容教育选择了沉默和隐忍；而且，收容教育虽然针对不特定的人，却被许多人认为与自己无关，所以不大可能通过类似唐慧这样的事件推动它走向终结。
今年全国“两会”期间，朱征夫依据十九大报告提出的“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”精神，建议对收容教育制度是否符合《宪法》和《立法法》规定进行审查。
全国人大常委会法工委在关于2018年备案审查工作情况的报告中建议有关方面提出废止收容教育制度的议案，也从推动合宪性合法性审查工作的角度，强调了尽快废止收容教育制度，以其他合宪合法的法律制度遏制卖淫嫖娼现象的重要性、紧迫性。
“废除这一制度，最大的意义就是保护了人权、完善了法治，同时也提高了宪法权威。”朱征夫表示。
何海波认为，收容教育适用条件缺乏限定，实施程序缺乏保障，事后救济相对匮乏。“它对于遏制卖淫嫖娼起不了多少作用，对于检查和治疗疾病更不是必须，在整体上丧失了正当性。而地方执法机构对收容教育的意兴阑珊和社会公众的普遍反对，也早已预示着它的终结。”何海波说。
然而，一个现实的问题是，废止收容教育制度之后，对于卖淫嫖娼等违法行为该如何惩治？
“卖淫嫖娼毕竟属于风化违法，是成年人之间发生的自愿性交易，并无直接的受害人，对社会造成的损害远比其他违法行为轻微。”叶良芳表示，对于卖淫嫖娼者的处罚，应该严格适用《治安管理处罚法》的有关规定，根据《治安管理处罚法》第10条和第66条规定，主要进行罚款、行政拘留，或者二者并处。
北京师范大学刑事法律科学研究院副所长彭新林则撰文建议，“仍需健全对卖淫嫖娼等违法行为的矫治机制，尤其要做好‘后收容教育时代’的制度衔接和法治补缺。”
彭新林认为，要加强对娱乐服务场所的治安管理，建立健全娱乐服务场所多部门联合执法检查制度，引导娱乐、酒店等场所健康发展，最大限度挤压卖淫嫖娼活动的生存空间，减少卖淫嫖娼行为赖以滋生的土壤；对卖淫嫖娼行为实行“零容忍”政策，对查获的卖淫嫖娼场所和人员列入不良场所和人员信息库，并公开处罚信息，形成强大震慑；对卖淫嫖娼行为实行有限的犯罪化，对于多次卖淫嫖娼、卖淫嫖娼职业犯、累犯、常习犯，可考虑纳入刑事制裁。
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